Русский дом в Бельгии - Russischhuis.be - Maison Russe

Целью лоббирования является изменение поведения органов власти или их представителей таким образом, чтобы они приняли более выгодное для лоббирующей группы решение. Как правило, государственные решения связаны с распределением ресурсов или принятием общеправовых норм. В данной статье речь пойдет о лоббировании нормативных актов, законов и бюджетов, которые ориентированы на защиту общественных интересов или их ресурсное обеспечение.

Общественный интерес мы понимаем как интерес неопределенного круга лиц, а также групп, которые не имеют собственного голоса в принятии решений. Так, защита прав детей, охрана окружающей среды – типичные примеры защиты общественных интересов. Проблема, которая при этом встает, связана с формулировкой общественного интереса, точнее – со способом его перевода в заказ на разработку конкретного нормативного документа.

Наиболее популярные взгляды на суть лоббирования заключаются в том, что это:

• обмен голосования политика по важному для группы вопросу на его «популярность», которая принесет ему победу на следующих выборах;
• прямой подкуп политиков (покупка голосов депутатов, коррупция исполнительной власти);
• убеждение, изменение мнений, а иногда и ценностных установок лиц, принимающих решения.

Увы, все три подхода не оставляют надежды тем, кто пытается защищать общественные интересы в современной России, для которой характерны

• низкая способность граждан к самоорганизации,
• патернализм и, как следствие, низкий интерес общественного сознания к общественным же проблемам, а также
• высокая концентрация экономических и административных ресурсов, основанная на «ресурсной» экономике.

Группы, которые защищают общественные интересы, не могут собрать большое количество участников[1], готовых подчинить свое поведение защите общественного блага, хотя бы потому, что их члены не смогут эффективно договориться об общем понимании этого блага. Как следствие, они не могут «обменять» свою массовость на «правильное» голосование политиков, потому что, во-первых, массовости нет, и, во-вторых, участники таких движений не склонны отказываться от своих электоральных предпочтений и голосовать за «нужного» депутата или партию в обмен на его «правильное» поведение по конкретному вопросу[2].

С задачей привлечения массового электората гораздо лучше справляются нанятые специалисты, договор с которыми проще для политика (работа в обмен на деньги) и не требует долгосрочных обязательств. Кроме того, сами политики обладают значительными ресурсами, чтобы знакомиться с мнением и проблемами населения: для этого есть приемные, штат помощников, анализ прессы и другие источники достоверной информации. Право какой-либо группы выступать «от имени народа» всегда будет выглядеть для политика сомнительным[3].

Отсутствие массовости общественных движений, преследующих общественно значимые цели, и катастрофическое неравенство доходов (следствие «нефтяной зависимости» экономики) не позволяют надеяться на то, что такие группы когда-нибудь смогут конкурировать с частными интересами в плане сбора средств. Естественно, вариант прямого подкупа вообще не рассматривается гражданскими организациями как допустимый. Однако и в том случае, когда речь идет об убеждении (а, по сути – переобучении и перевоспитании правящих элит), требуемые ресурсы несопоставимы с возможностями групп, действующих в сфере общего блага. Именно поэтому, например, «всеобщее экологическое образование чиновников» никогда не станет реальным инструментом влияния НКО. Даже если такой проект осуществится, он будет реализован на деньги государства, по заказу государства и в интересах государства, то есть в интересах ныне правящих элит.

Означает ли все вышесказанное, что экологическим НПО следует отказаться от амбиций влиять на принимаемые решения и ждать лучших времен? Нет, это не так. Существует еще один взгляд на суть лоббирования, который хорошо объясняет его механизмы и указывает практические пути развития этой деятельности. Эта модель была предложена Ричардом Холлом[4], и описывает лоббизм как субсидию, которую специальные группы интересов предоставляют законодательной власти. Теория базируется на следующих ключевых предположениях:

• законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать – затрачивать усилия на подготовку предложений и их продвижение;
• законодатель имеет дело с огромным количеством проблем одновременно, но их относительная значимость в его глазах зависит от его ценностных установок;
• ресурсы законодателей (время, персонал, информация) ограничены, поэтому они должны выбирать приоритеты для своих усилий.

Практический опыт работы подтверждает эти предположения. «Общество риска»[5] плодит новые проблемы ежеминутно, так что любому политику довольно трудно соответствовать общественным ожиданиям и быть компетентным. Даже в современной непубличной российской политике существует спрос на людей, которые могут предлагать решения и осуществлять их.

Лоббист предоставляет политику дополнительные ресурсы, которые позволяют последнему сделать больше в той области, которую он считает важной. Благодаря такой субсидии политик, который является профессионалом в деле политической борьбы и имеет соответствующие полномочия, может достичь больших результатов.

Это простое и логичное утверждение существенно повышает возможности гражданских организаций лоббировать вопросы, которые имеют незначительное финансирование. При этом политический недостаток НКО – узость проблематики, которой они занимаются – становится преимуществом. По конкретной проблеме НКО являются специалистами, носителями информации, знаний, решений – тех ресурсов, которые необходимы законодателю. Однако меняется и представление о том, что такое оптимальная стратегия лоббирования.

Во-первых, имеет смысл сотрудничать только с теми депутатами, которые разделяют ваши взгляды. Переубеждать противников – дорогостоящее и неэффективное занятие. Если даже они согласятся с какими-то доводами, то не изменят своих приоритетов и не будут тратить свои ресурсы на решение вашей проблемы. А вот ваши ограниченные ресурсы будут потрачены впустую.

Во-вторых, полезнее иметь дело с активными политиками[6], нежели с теми, кто проводит большую часть времени в «работе с избирателями». Последние обеспечивают свое переизбрание за счет обмена конкретными услугами с избирателями.

В-третьих, надо понимать, что сама по себе информация не является «услугой» политику (скорее наоборот). Услугой является выполнение части той работы, которую обычно выполняют его помощники – подготовка бумаг, обоснований, формулировок и пр., причем на уровне не ниже, чем это принято. Профессиональный лоббист отличается как раз тем, что может предложить готовый «продукт», будь то законопроект или аналитическая записка, а не сырой материал.

В-четвертых, поскольку ресурсы лоббиста также ограничены, ему следует побеспокоиться, чтобы они расходовались разумно. Например, необходимо следить, чтобы политик не переложил всю работу по данному направлению на вашу организацию, переместив своих помощников на другие участки работы. Иначе получится, что вы субсидируете политическую деятельность, никакого отношения к вашим интересам не имеющую.

В свете предлагаемого подхода становится понятным, что такие часто рекомендуемые формы работы как общественные кампании, факсовые кампании, письма и обращения, приглашения на семинары методами лоббирования не являются. Более того, во многих случаях они понижают шансы принятия нужного решения, поскольку, например, отвлекают и без того скудные ресурсы профильного комитета или депутата, занимающегося данной проблемой, на подготовку требуемых законодательством ответов[7]. Подготовка и рассылка докладов, «белых книг» и других аналитических документов не является эффективным способом лоббирования, поскольку в данной услуге отсутствуют такие важные черты как своевременность и эксклюзивность. Тем не менее, не следует недооценивать роль перечисленных методов: для гражданских организаций это способ заявить о своей компетентности, найти союзников и практически единственный способ доказать, что они действуют, исходя из общественного интереса, а не в качестве наемного работника политиков или ширмы частного бизнеса.

Итак, что же следует предпринять НКО, действующей в защиту общественных интересов, чтобы добиться изменения правового поля?

Шаг 1. Формулировка (конкретизация) проблемы и, самое важное, желаемых способов ее решения. Как правило, любая социальная проблема решается только взаимосвязанным комплексом мер, который мы будем называть «политикой» (в значении «долгосрочная стратегия»). Обычно формулировке политики способствует широкая общественная дискуссия или кампания.

Шаг 2. Необходимо выяснить, какие решения должны быть приняты органами власти для того, чтобы предлагаемая вами политика осуществилась. Какие действующие законы должны применяться и кем, почему этого не происходит? Какие новые законы должны быть разработаны, есть ли в данном случае предмет самостоятельного правового регулирования? Какие нормативные акты должны быть изменены, и кто имеет полномочия их изменить? Важно помнить, что закон не будет работать, если слишком сильно противоречит сложившимся практикам. Поэтому надежда на то, что подготовка нового закона спасет ситуацию, может оказаться иллюзорной. Необходимо также рассматривать существующую правоприменительную практику, искать способы ее изменения.

Шаг 3. Если необходимость изменения правового поля стала очевидной, следует детально проанализировать механизм принятия решений в том органе, который отвечает за подготовку спорного правового акта. Это может быть парламент или правительство субъекта Федерации, а может быть какое-либо подразделение федерального органа исполнительной власти.

Шаг 4. В структуре данного органа необходимо найти человека (не обязательно одного), обладающего необходимыми полномочиями и, в принципе, разделяющего ваши взгляды. Необходимо завоевать уважение сотрудников органов госвласти, работающих в этой проблеме, зарекомендовать себя компетентным источником информации, специалистом, способным говорить на языке принятия решений. На этом этапе НКО может распространять аналитические материалы и проводить семинары, но делается это не столько с целью убедить противников, сколько найти сторонников и укрепить собственную репутацию.

Шаг 5. Заключение неформального или формального соглашения о сотрудничестве и подготовка проекта необходимого вам решения. Разумеется, речь идет о комплекте всей необходимой обосновывающей документации. Если это проект закона, то полагается разработать его концепцию, текст, пояснительную записку и пр. Полезными являются презентации и другие материалы, которые помогут вашему союзнику убеждать своих коллег. Работу по продвижению законопроекта осуществляет уже депутат или чиновник. Проблема, однако, заключается в том, что НКО на данном этапе уходит в тень – основная публичная работа совершается политиком, а организация, которая готовит материалы, теряет паблисити и общественную поддержку. Широкую публику и даже сторонников общественной кампании, мобилизованных на первом этапе, мало интересуют юридические тонкости формулировок, хитросплетения юридических и редакционных экспертиз, которые являются настоящими пожирателями времени и ресурсов лоббиста.

Шаг 6.Каким бы ни был исход вашей попытки, общественность должна знать о ее результатах и подробностях процесса. Если частная группа, которая добилась решения в свою пользу, может сразу воспользоваться результатами, то общественность, чьи интересы защищает новый закон, должна узнать о его существовании и освоить механизмы его использования. Так что в случае успеха лоббистской попытки работа только начинается…

Карпов А.С.